企业承担政府融资功能：项目融资的现状与未来方向

在项目融资领域，企业承担政府融资功能的现象日益普遍。这种模式涉及地方政府通过国有企业或其他企业实体来筹集资金，用于公共基础设施建设或政策性项目。在部分，我们将详细阐明“企业承担政府融资功能”的定义、运作机制及其在当代经济环境中的作用。

当前中国经济背景下企业承担政府融资功能的现状

随着中国政府债务规模的不断扩大，传统的依靠土地财政和地方债券的地方融资模式面临严峻挑战。为了防范地方政府债务风险，中央政府出台了一系列政策法规，明确要求地方政府不得违规举债，并且逐步打破由财政兜底的预期。

在这种背景下，一些地方政府开始尝试通过国有企业或其他企业实体来承担部分融资功能，以规避直接举债可能带来的法律和财政风险。这些国有企业通常会通过多种方式参与地方建设项目的投融资活动，包括但不限于BT（建设-移交）、BOT（建设-运营-移交）以及ABO（授权-建设-运营）等模式。

企业承担政府融资功能：项目融资的现状与未来方向 图1

这种由企业承担政府融资功能的做法并非全然负面。适度的市场参与可以提高项目建设效率和资金使用效益，也能帮助企业积累项目管理经验和提升市场化运作能力。但是，如果这种行为没有得到有效规范，则可能造成一系列问题，包括企业债务过高、利润侵蚀以及潜在金融风险。

企业承担政府融资功能面临的法律与财政风险

1. 法理风险：主体界定不清

在实践中，往往存在着对企业承担政府融资功能的边界认识模糊的问题。一些地方政府或其授权部门会要求国有企业直接为地方建设举债，甚至要求企业提供隐性担保。这种行为不仅违反了《中华人民共和国预算法》的相关规定，而且也违背了《关于规范地方政府债务融资渠道的通知》（财预[2017]89号）的政策导向。

2. 财政风险：资金链压力

一些国有企业由于承担了大量的政府类项目，其资产负债表迅速恶化。根据wind资讯的统计数据显示，截止到2023年6月底，地方主要国有企业的平均资产负债率已超过75%，个别企业甚至接近85%。这种高负债水平不仅影响了企业的正常经营，也给地方政府财政带来了额外压力。

3. 市场化转型困难

在缺乏明确政策导向和市场化退出机制的情况下，许多国有企业难以真正实现市场化转型。他们往往既承担着政府赋予的社会责任，又要面对市场化的考核要求，在身份认同和发展方向上存在明显困扰。

4. 金融创新隐患

一些企业为了寻求融资突破，采取了各种复杂的金融创新手段，包括设立表外融资工具、发行非标产品等。这些行为虽然在短期内为企业赢得了资金支持，但也带来了显着的系统性风险。2018年爆发的某省地方国企金融债券违约事件就是一个典型案例。

优化企业承担政府融资功能的具体路径

基于以上分析，我们需要从以下几个方面着手进行改革：

1. 明确边界，分类规范

应当严格按照《预算法》和相关文件的要求，明确哪些事项应当由财政资金覆盖，哪些可以由社会资本参与。对于必须由政府举债的项目，应当通过正规的地方债券渠道解决。

2. 完善市场化机制

一方面，要建立健全市场化的项目融资机制，鼓励社会资本参与基础设施建设；国有企业也需要真正转型为独立的市场主体，避免承担过多的社会责任。

3. 加强监管约束

需要建立和完善针对政府性债务和国有企业行为的常态化监督机制。包括但不限于：

企业承担政府融资功能：项目融资的现状与未来方向 图2

(1) 全面实施地方政府债务限额管理和预算管理；

(2) 建立国有企业投资决策的合法性审查制度；

(3) 完善国有资本收益管理制度，确保国有资产保值增值。

4. 深化金融体系改革

应当进一步推进金融市场化进程，鼓励金融机构创新信贷产品，为基础设施建设提供长期稳定的资金来源。也要加强金融监管，防止系统性风险的累积。

企业承担政府融资功能既是特定历史阶段的产物，也是经济体制改革深化过程中的过渡现象。要实现财政健康可持续发展和防范系统性金融风险，就必须妥善处理好两者的关系，并探索出更适合中国国情的发展道路。

随着社会主义市场经济体制的不断完善和国有企业的深化改革，我们有理由相信企业承担政府融资功能的现象将得到进一步规范，并最终实现向更健康的市场化运作机制的转变。

（本文所有信息均为虚构，不涉及真实个人或机构。）